כללי המנהל התקין מחייבים כי במקרה של החלטה מנהלית אשר יש לה משמעויות והשפעות רוחב על משרדי ממשלה שונים תבוצע התייעצות ותיאום טרם קבלת החלטה כדוגמת צו ביטול מכס. עקרון יסוד במבנה החוקתי בישראל הוא כי הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת. משום כך, ומשום שהתקנת תקנות על- ידי משרד אחד עשויה להשפיע על עניינים המצויים בתחום אחריותו של משרד אחר, נדרש תיאום בין משרדי הממשלה. התקנת תקנות על-ידי משרד אחד ללא תיאום כזה עלולה לפגוע במשרדים אחרים ובציבור רחב. הנוהל לתיאום בין משרדי נועד למנוע תקלות מנהליות ופגיעה בטובת הציבור.
בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מספר הנחיה: 2.3100 (60.012), משפטי חוקתי, חקיקת משנה: נוהל והנחיות (להלן: "ההנחיות"), משרד ממשלתי המתווה דבר חקיקה, צריך ליידע מבעוד מועד את משרדי הממשלה שיש להם עניין ישיר בעניין. השאלה מי הם משרדי הממשלה שיש להם עניין ישיר בנושא תלויה בנושא ובתוכן דבר החקיקה. באופן כללי ניתן לומר שאם הצו בענייננו עשוי להשפיע באופן מעשי, במהלך הדברים הצפוי, על נושא המצוי בתחום סמכותו של משרד אחר, צריך לראות אותו משרד כמי שיש לו עניין ישיר בצו וליידע אותו.
הואיל וביטול מכסי המגן על יבוא דגים עתיד להשפיע על קיומם והמשך התפתחותם של ענפי המדגה והחקלאות הימית, הרי שמשרדי ממשלה רבים הינם בעלי עניין ישיר ו/או לכל הפחות הינם כאלה שביטול המכסים עשוי להשפיע על עניינים המצויים בתחום אחריותם ובהם: משרד החקלאות, משרד הבריאות, משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה והתעשיה, משרד החדשנות המדע והטכנולוגיה, המשרד לתשתיות לאומיות ועוד.
הנוהל לתיאום בין משרדי נועד, בין היתר, למנוע פגיעה בטובת הציבור ובענייננו משכל העוסקים בדבר מסכימים כי ענפי המדגה והחקלאות הימית הינם חיוניים ורבי ערך ברמה האסטרטגית למדינת ישראל ואזרחיה, הרי שהיעדר התייעצות, אשר כפועל יוצא מכך לא נשקלים כל השיקולים הרלבנטיים ונעשות פעולות סותרות, פוגעת בטובת הציבור בכלל ובעותרים בפרט. ראה למשל בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל, (פורסם בנבו, 27.3.2016), שם נאמר כך: "הצורך בשילוב זרועות מערכתי נכון במיוחד בנידון דידן. כפי שציין חברי השופט ע' פוגלמן במהלך הדיון, בפנינו דוגמה מובהקת לבעיה רב-קדקודית המצריכה פתרון מערכתי כולל (ראו גם בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נ"ה(3) 625 ,645 (2001)). מבקר המדינה נדרש לעניין זה בדו"ח בנושא פיתוח משק הגז הטבעי (פורסם ביום 20.7.15). בין שאר הליקויים העיקריים, מציין מבקר המדינה כי: "מאסדרים אחדים פעלו מתוקף תפקידם לקידום המטרות שעליהן הם אמונים, מבלי לבחון את השפעות פעילותם על משק הגז הטבעי כולו. לעתים פעולות אלו לא עלו בקנה אחד עם פעילותם של מאסדרים אחרים ונעשו ללא תיאום ובכך הגבירו את אי הודאות בו." (עמוד 15). גם נגידת בנק ישראל – ד"ר קרנית פלוג – הביעה עמדתה בעניין בועדת הכלכלה של הכנסת, שם ציינה: "[…] מה שהיה מאוד חסר בהתנהלות הממשלתית רגולטורית היה איזה שהוא גורם שיסתכל על כל התמונה ויקח בחשבון את כל השיקולים. יש הרבה מאוד רגולטורים שהיו מעורבים. היה חסר אותו גורם מתכלל, וזה העמיד את החברות בפני שינויים מאוד מרחיקי לכת" (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 30 (1.12.15)).
בענייננו, במסגרת הליכים משפטיים שביצענו על פי חוק חופש המידע, נתבקש מידע ו/או חומרים הנוגעים להתייעצויות עם משרדי ממשלה אחרים, ואולם מתשובת משרד האוצר לבקשות המידע ולעתירה עולה כי לא קוימו התייעצויות עם משרדי ממשלה אחרים ולא נערך תיאום בין – משרדי.
ניתן היה לצפות, כי לאור ההכרה בחשיבות ענף חקלאות המים בישראל, כאשר נחתם צו אשר יש בו פוטנציאל לנזק רב כל כך עדי כדי חיסול ענף זה, יפנו משרי האוצר והחקלאות להיוועץ בגורמים האחראים על תחומים אלו. ואולם תקוות לחוד ומעשים לחוד.
לאור מחדל חוסר התיאום המתואר לעיל, אשר משליך על עיסוקם של משרדים וגופים ממשלתיים אחרים, אין פלא שהצו גם חותר ו"מושך את השטיח" תחת החלטות ממשלה על זרועותיה העוסקות בנושא חקלאות המים בישראל. לאור האמור לעיל, נכון יהיה להורות על ביטול הצו לפחות עד להתייעצות כוללת עם כל משרדי הממשלה הרלוונטיים.
אם לא די בכך ולשם הדוגמא בלבד, משרד האוצר לא טרח להתייעץ עם הרשות העליונה למזון במשרד הכלכלה או עם האגף לניהול משברים במשרד החקלאות (שניהם הוקמו בהנחיה מקצועית של רח"ל (רשות חרום לאומית) ופיקוד העורף ומטרתם לטפל בהמשך אספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בישראל.
על מנת להדגיש את גודל הבעייתיות בהתנהלות שר האוצר בחתימתו על הצו כפי שתואר לעיל, יוסבר כי במקביל לחתימה, קיימו ועדת החוץ והביטחון של הכנסת וועדת הכלכלה דיונים אסטרטגיים בדבר היכולת של מדינת ישראל לספק מזון לאזרחיה בתקופות משבר מזון וביטחון תזונתי עולמי הולך ומחריף. בדיונים אלו יושבים בין היתר אנשי רח"ל, אנשי אגף ניהול משברים במשרד החקלאות, החטיבה לאסטרטגיה במשרד החקלאות, אגף התזונה במשרד הבריאות, מינהל חירום במשרד הכלכלה ועוד. בעוד אנשי המקצוע הראשונים במעלה והאחראים על התזונה בישראל יושבים על המדוכה בוועדות הנ"ל, שר האוצר ליברמן לא מוצא לנכון להיוועץ בהם, לשמוע דעתם והוא חותם על צו המושך את השטיח תחת הדיונים וביטחון המזון של אזרחי ישראל.
העדר התייעצות עם גופים מעוניינים שלא מכוח חוק
כידוע משרדי הממשלה נוהגים במקרים רבים לקיים התייעצות, במהלך התווית דבר חקיקה עם גופים שיש להם עניין מיוחד בנושא, כמייצגי ציבור העשוי להיות נפגע או מושפע בדרך אחרת ממהלך החקיקה. התייעצות כזאת, אמנם אינה מחויבת בחוק אולם יש בה יתרונות רבים (ראה: בג"ץ 308/76 מנדל שרף נ' שר האוצר, ל(3) 390) .
בסעיף 13.2 להנחיות נקבע לעניין זה כך: "לפיכך ראוי לקיים התייעצות כזאת במקרים בהם עשויות התקנות להשפיע באופן ניכר על המצב המשפטי או על עניין כלכלי או חברתי, של ציבור מסוים או גופים מסוימים. חשיבות מיוחדת נודעת לכך במקרים בהם התקנות אמורות לקבוע הסדרים ראשוניים" .
בהתאם לסעיף 13.2(ב) להנחיות, על היועץ המשפטי של המשרד האחראי היה להכין רשימה של גופים עמם ראוי לקיים קשר במהלך הכנת הצו במקרה זה. (גופים בעלי מעמד מייצג של ציבור בעל עניין ממשי ומיוחד בצו מבחינה כלכלית או חברתית, או כאלה שיש להם עניין כללי בנושא אך אין הם מייצגים באופן מיוחד את הציבור אליו מכוון דבר החקיקה).
למרבה התדהמה, על אף שבענייננו המדובר בצו בעל השלכות קריטיות לענפי חקלאות המים בישראל על כל הכרוך והמשתמע מכך, מהמידע שהתקבל ממשרד האוצר עולה כי משרד האוצר לא מצא לנכון להתייעץ עם גופים שיש להם עניין בתקנות כפי המפורט להלן.
אי התייעצות עם הועדה הבין משרדית למרחב הימי
במנהל התכנון קיימת ועדה בין משרדית למרחב הימי, אשר הוקמה בדצמבר 2019 בהתאם למסמך המדיניות בכדי לנהל את המרחב הימי. לאור עיסוקה של הועדה והעובדה כי היא פועלת לקידום צמיחת "הכלכלה הכחולה" בהתאם למסמך המדיניות, ובכלל זה גם לצמיחת ענף החקלאות הימית, מן הראוי היה להתייעץ עימה בטרם קבלת ההחלטה על ביטול המכסים אשר תשפיע באופן מכריע על התפתחות ענף זה. היעדר התייעצות עם הועדה הבין משרדית למרחב הימי אינו עולה בקנה אחד עם הליך תיקון צו תעריף המכס המבוסס על בחינה ושקילה של נתונים מקצועיים רלבנטיים.
אי התייעצות עם המרכז הלאומי לחקלאות ימית (מלח"י)
החברה הממשלתית- חקר ימים ואגמים לישראל (חיא"ל) – הינה מוסד מחקר לאומי שהוקם ב-1967 על מנת ליצור ידע לצורך ניצול מושכל ושימור של משאבי הים, החופים והמים של ישראל. חיא"ל פועלת במסגרת מערך מכוני המחקר המסונפים למנהל המחקר למדעי האדמה במשרד התשתיות הלאומיות.
אחד משלושת מכוני המחקר של חיא"ל הינו המרכז הלאומי לחקלאות ימית, הממוקם בחוף הצפוני של אילת עוסק בפיתוח טכנולוגיות לגידול של דגי ים ויצורים ימיים אחרים בעלי ערך כלכלי ומחקריו יוצרים תשתית לפיתוח של חקלאות ימית בישראל, כענף חקלאי חדשני המנצל מי-ים ומים מליחים ולהקמתן של תעשיות ביוטכנולוגיות נלוות.
קיומה של תעשיה פעילה לגידול דגי ים ולגידול דגיגים במרחב הימי הכרחית לצורך המחקר והפיתוח המתבצעים על ידי המרכז וקריסתה של תעשיה זו תגרום לפגיעה קשה בהם.
יאמר כי מתקני הגידול של החקלאים בים משמשים מזה שנים את כל המו"פ הישראלי כאתרים לפעילות מחקר ויישום הזנקים בתחום החקלאות הימית ומלח"י מכיר בחשיבות הרבה שיש להמשך פעילות זו כפי שניתן להיווכח ממכתבה של מנהלת מלח"י לשר החקלאות מיום 09.09.2021 בדבר חשיבות שימור פעילות החקלאות הימית בנמל אשדוד.
לאור חשיבותו של המחקר והפיתוח בענף החקלאות הימית והתלות בינו לבין קיומו של גידול דגים במרחב הימי, מן הראוי היה להתייעץ עם מלח"י בטרם קבלת ההחלטה על ביטול המכסים.
אי התייעצות עם המנהלת להיערכות לשינויי אקלים
מנהלת היערכות לשינויי אקלים הינה גוף שהוקם על פי החלטת ממשלה מס' 4079 מיום 29.07.2018, שעניינה "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים" ובה נקבע כי מדינת ישראל מכירה בשינויי האקלים העולמיים ובצורך להיערך לקראתם.
תפקידי המנהלת, בה חברים מרבית משרדי הממשלה לרבות המשיבים, להיות מופקדת על תיאום בין- משרדי ומעקב אחר ביצוע האסטרטגיה הלאומית להסתגלות ואחר יישום תכניות ההיערכות. ביום 22.04.2021 פורסם הדוח הראשון מטעם המנהלת, המתאר לראשונה את מאמצי ההיערכות של ממשלת ישראל לשינוי אקלים. בדוח הובהר כי משבר האקלים הינו איום אסטרטגי לאומי וכי ההיערכות לשינויי האקלים חיונית לביטחונה ושגשוגה של מדינת ישראל. להלן קישור לדוח המנהלת https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/climate_change_adaptation_report_2021
כפי המפורט בדוח, שינויי האקלים ייפגעו בביטחון התזונתי ונקבע כי בטווח המיידי יש לבצע הערכת סיכונים לייצור החקלאי ולאספקת מזון (ראה עמ' 63 לדוח), כן הומלץ לשמור על השטחים החקלאיים במיוחד לאור המגמה הנוכחית בישראל לצמצם את שטחי החקלאות (עמ' 95 לדוח).
נוכח עיסוקה של המנהלת ונוכח ההשפעות של משבר האקלים על אספקת המזון העולמית והמקומית, יטענו העותרים כי מן הראוי היה טרם קבלת ההחלטה להתייעץ עם המנהלת ו/או עם מי מועדות המשנה שלה, טרם קבלת ההחלטה על ביטול המכסים.
מן הראוי היה לשמוע ולהתייעץ עם הגורמים האמורים לעיל טרם פרסום הצו. התייעצות כאמור טרם הנחתו לא בוצעה, והתייעצות לאחר הנחתו הנה חסרת משמעות ומהווה ביטוי מובהק להעדר שקילת נתונים מהותיים טרם פרסומו. יפים לעניין זה הדברים שנאמרו בבג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל, (פורסם בנבו, 27.3.2016): "מתכלית הליך ההיוועצות נהיר, כי ראוי שתישמע עמדת כל הגורמים הרלבנטיים. טענות בהקשר זה עלו בעתירות שבפנינו. אכן, יש טעם בטענת העותרות כי – על פניו – ראוי היה לכלול נציגים ממשרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה ורשות החשמל בצוות קנדל, שכן עמדתם רלבנטית לעניין. הדעת אינה נוחה אפוא מהיעדרם".
נוכח העדר ההתייעצות כאמור לעיל, התקבלה החלטה נעדרת בסיס מקצועי אשר תגרום לירידה לטמיון של פעולות ומאמצים רבים הנעשים לצורך מימוש הפוטנציאל של משאב הים ושל מחקר ופיתוח בנושא זה. מדינת ישראל לא יכולה להרשות לעצמה את חיסול היכולת לייצר דגים טריים בעצמה, על כן יש לבטל את החלטות שר האוצר ליברמן בנושא זה.
