רקע
- חוק ההסדרים נחקק לראשונה בישראל בשנת 1985, כחלק מתוכנית חירום כלכלית לייצוב המשק. על מנת להתמודד עם המשבר הכלכלי הותקנו בשנת 1985 תקנות שעת חירום (הסדרים לשעת חירום במשק המדינה). השימוש בתקנות שעת חירום אושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז, פרופ' זמיר, ובלשונו: "הממשלה צריכה להיות משוכנעת שאנחנו בשעת חירום כלכלית ושעת חירום כלכלית מצדיקה תקנות שעת חירום. ואם הממשלה כך משוכנעת, הסמכות נתונה לה". מספר ימים לאחר פקיעת התקנות העבירה הכנסת את חוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה, התשמ"ה – 1985 , אשר כלל את רוב הוראות התקנות שפקעו. כך נולד לו חוק ההסדרים הראשון.
תכנית ייצוב המשק הצליחה ומצב החירום חלף. אולם, חוק ההסדרים נשאר על כנו ובאמצעותו הובאו מידי שנה כל תיקוני החקיקה הנדרשים לביצוע התקציב בחוק אחד נפרד במקום בגוף חוק התקציב או בחוקים פרטניים כפי שהיה נהוג עד לשנת 1985. מאז, הפך חוק ההסדרים לכלי, המאפשר לממשלה להעביר חוקים אשר לחלקם (אם לא רבים מהם), השפעות החורגות מהשגת יעדי התקציב לאותה שנת התקציב, ללא ביקורת אמיתית של הכנסת.
בשנים האחרונות גבר השימוש בהצעות חוק ההסדרים, לא רק לשם תיקוני חקיקה הנדרשים להתאמת החקיקה לתקציב המדינה, אלא גם כאמצעי לעריכת שינויים חברתיים ושינויים מבניים במשק, שפעמים רבות אינם נוגעים באופן ישיר לתקציב, ואשר ניתן היה להביאן כהצעות חוק ממשלתיות נפרדות במסלול חקיקה רגיל. על כן, עובדתית, דווקא חקיקה שהסדירה רפורמות בעלות חשיבות רבה לגבי המשק הישראלי התקבלה בבית המחוקקים בדרך המלך, דהיינו על ידי הצעת חוק ממשלתית ולאחר עריכת דיון רציני ומעמיק בוועדות ובמליאת הכנסת.
טענות הביקורת בתמצית:
- א. פגיעה ב"עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת". כריכת מספר נושאים שאינם קשורים זה לזה בהצבעה אחת עלולה לסכל את יכולתו האפקטיבית של חבר הכנסת להביע עמדתו בכל נושא ונושא בנפרד בהתאם למנדט שקיבל מציבור בוחריו, משום שבקריאה השלישית חבר הכנסת נאלץ להציע בעד או נגד הצעת החוק על כלל נושאיה.
- ב. הליכי חקיקה מזורזים – הצעות חוק ההסדרים מונחות על שולחן הכנסת זמן קצר לפני המועד המיועד לאישורם. מצב זה לא מאפשר קיום דיון מעמיק בסוגיות העומדות על הפרק, לא על ידי חברי הכנסת ולא על ידי גורמים חיצוניים לכנסת. חמור הדבר בפרט כאשר המדובר על סוגיות רחבות היקף ובעלות השפעה רחבה על הציבור, הדורשות ליבון ודיון מעמיק.
- ג. הכנת הצעת החוק בממשלה – ריבוי הנושאים וקוצר הזמן שבין הפצת ההחלטה למשרדים לבין מועד הדיון בממשלה מקשה לקיים דיון מעמיק טרם מועד הדיון בממשלה. בכך, נמנעת הצגה של עמדות מקצועיות ומהותיות שראוי שיישקלו בידי מקבלי ההחלטות.
- ד. נציגי הקואליציה – נציגי הקואליציה בכנסת נאלצים להתייצב לימין חוקי ההסדרים כדי להבטיח את המשך שלטונה של הממשלה בה הם חברים.
- ה. עידוד מחטפים – הממשלה נוהגת לנצל את לוח הזמנים הדחוק ואת אופיים ה"קיבוצי" של חוקי ההסדרים כדי להביא לאישורם המהיר של חוקים שאין היא מצליחה להעביר בדרך הרגילה ובכך "עוקפת" הממשלה את הכנסת.
- ו. העדר זיקה תקציבית – לא פעם מדובר בחקיקה שאין בה זיקה הכרחית בהיבט התקציבי לשנת הכספים העוקבת.
- ז. סטייה מנורמות שלטון דמוקרטיות – הצעות חוק ההסדרים מבטאות סטייה מנורמות שלטון בסיסיות של אחריות ושקיפות. כמו כן, נשחקות מערכות הבלמים והאיזונים בתהליך עיצוב המדיניות הציבורית בכלל והחקיקה בפרט. השרים וחברי הכנסת פשוט אינם יכולים לעמוד על משמעות החוק!
- ח. "ביטול" הכנסת ומעמדה – חוק ההסדרים מאפשר לממשלה להימנע מביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על יוזמות החקיקה שלה ובכך נפגע אף עקרון "הפרדת הרשויות" בהליך החקיקה.
- התאמה של חוק למסגרת חוק ההסדרים, יש לקבוע על פי עמידתו באופן מצטבר במבחנים המפורטים מטה. נושא אשר אינו צולח את אחד המבחנים, אין מקומו בהצעת חוק ההסדרים ומן הראוי לפצלו להצעת חוק ממשלתית נפרדת.
- א. השפעות הגריעה – יש לבחון את השפעת גריעת הנושא המוצע מהצעת חוק ההסדרים על חוק התקציב לשנה הרלוונטית. דהיינו, אם ייגרע הנושא האמור מהצעת חוק ההסדרים, מה תהיה ההשפעה של הגריעה האמורה על התקציב של אותה השנה. אם השפעת גריעת הנושא מהצעת חוק ההסדרים על התקציב של השנה הרלוונטית תהיה שולית בלבד, הרי שאין כל מקום להכללתו של הנושא בהצעת חוק ההסדרים.
- ב. המשמעות התקציבית – בהתאם למבחן המשמעות התקציבית אל מול תכלית החוק, נושאים בחוק ההסדרים שמשמעותם התקציבית היא זניחה ביחס לתכלית שאותה מבקש אותו החוק להשיג, אין מקומם בחוק ההסדרים ויש להעבירם למסלול חקיקה רגיל.
- ג. "מרכז הכובד" – מטרת מבחן משנה זה היא לבחון האם אכן מרכז הכובד של הנושא התקציבי לכאורה מצוי מבחינת משמעותו התקציבית ומשכו בתוך שנת התקציב הרלוונטית. (יוזכר כי בענייננו, הרפורמה פרוסה על מספר שנים מעבר לשנים 2020-2021).
- ד. יישום בפועל – מבחן זה בוחן את יכולת יישומה בפועל של החקיקה המוצעת בשנת הכספים הרלוונטית. כאשר ברור כי קיימת מגבלת יישום של החקיקה המוצעת במסגרת חוק ההסדרים, והמגבלות תובלנה לכך שהחקיקה לא תיכנס לתוקף, למעשה, או שההסדר החוקי לא יופעל במהלך רוב שנת התקציב הרלוונטית, הרי שלא קיימת כל הצדקה לכלול את הנושא האמור בהצעת חוק ההסדרים.
- ה. היסטוריית החקיקה – כאשר הנושא הובא בעבר כהצעת חוק נפרדת ולא הגיע לכדי לחקיקה, נראה, כי המטרה העיקרית להכללתו בהצעת חוק ההסדרים אינה הזיקה הישירה וההכרחית לאותה שנת תקציב, כי אם רצונה של הממשלה להשיג רוב בכנסת להעברתו תחת מטריית הלחץ של חוק ההסדרים.
- ראוי להוסיף אף את פוטנציאל הפגיעה בזכויות יסוד הגלום בחקיקתו של נושא כלשהו בחוק ההסדרים. כך, ככל שהסתברות הפגיעה ועוצמתה בזכויות היסוד גדולות יותר, מן הראוי לפצל את הנושא מחוק ההסדרים. גם במקרה בו "עברנו" את כל המבחנים האמורים לעיל, במקרה של ניסיון לשינוי עקרונות יסוד מהותיים ביותר בתחום מסויים, הרי שבמקום בו התוצאה עלולה "לשנות סדרי עולם" באופן קיצוני מבלי שניתנה הדעת על תוצאות השינוי, על היותו נחוץ או על צורך במדיניות חלופית וכד', הצורך בקיומו של דיון ציבורי מעמיק גובר ואינו מתיישב עם ההליך המזורז המאפיין את חוק ההסדרים.
פיצול הרפורמה בחקלאות מחוק ההסדרים
- כידוע, עמדת בג"צ באשר להתנהלות והשימוש הממשלתי בחוק ההסדרים, אינה חיובית בלשון המעטה. וכך נאמר: "מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק". "… נוכח הבעייתיות הרבה הכרוכה במנגנון חקיקה זה נראה כי מן הראוי שהשימוש בו, אם בכלל, יהיה מושכל ומוגבל". (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל).
- לא יהיה מופרז לומר כי הרפורמה בחקלאות הנה רפורמה שטרם נראתה כמותה בתחום החקלאות בישראל. המדובר ברפורמה רוחבית עמוקה, אשר יש לה נגיעה והשפעה דרמטית כמעט על כל ענפי החקלאות בארץ. יותר מכך, כאמור במכתבנו מיום 19.8.2021, הרפורמה תשפיע באופן דרמטי וישיר על כל המעגלים הכלכליים והתעסוקתיים החיצוניים הנוגעים לענפי החקלאות בישראל, לרבות על "שירותי המערכת" המספקים ערך עצום למדינת ישראל, כגון: המחקר החקלאי, התיישבות בפריפריה תחת השלטון המקומי, יכולת תעסוקה בפריפריה, השפעות על איכות הסביבה, תיירות, שמירת קרקעות הלאום, ערכים תרבותיים, טיפול ושימוש במים מושבים, נופים, המגוון הביולוגי, ערכי טבע וכד'. כמו כן יש ברפורמה סיכונים אדירים ברמה הלאומית שלא ניתן להקל בהם ראש. כך למשל, כניסת מזיקים ונגעים עקב הפגיעה המיותרת בשירות להגנת הצומח. מזיקים שיכנסו לארץ עלולים לפגוע במערכות ביולוגיות שאינן קשורות כלל לפירות או הירקות המיובאים, בחומרת הדברים ופוטנציאל הנזק הבלתי הפיך הטמון בהם לא ניתן להפריז !!! נושא ביטחון המזון של ישראל כמדינת אי ; לא נבחנה גם חשיבות השימור והפיתוח של כושר הייצור המקומי לאור משבר האקלים ; לא נבחנה לעומק השפעת גידול האוכלוסיה בארץ ובעולם כאשר ברור שבעתיד מדינות לא ימהרו לייצא מזון בשל סכנה למחסור במזון. יודגש בהקשר זה כי סגירת משקים וענפים חקלאיים עתה עקב הרפורמה, הנה מעשה בלתי הפיך!
- ומעל כל אלו הפגיעה האנושה בחקלאי ישראל. הרפורמה הזו תמיט כליון על ענפי חקלאות שלמים בישראל ותפגע בזכויות היסוד של החקלאים באופן בלתי הפיך.
- לאור האמור לעיל, הח"מ סבור כי יש לפצל את הרפורמה בחקלאות מחוק ההסדרים, על מנת לקיים בנושא זה הליך פרלמנטרי דמוקרטי מיטבי ואחראי, בו יוכלו לקחת חלק כל הגורמים הרלוונטיים.
פיצול הדיון בוועדות הכנסת
- לאור מורכבות הרפורמה, השלכותיה והנושאים הרבים בה היא נוגעת, יש לפצל את הדיונים בה בוועדות הרלונטיות בכנסת. כאמור בסעיף 5 לעיל, הרפורמה מכילה נושאים ותחומי עניין שונים ומורכבים ביותר. בהתאם, ועדות הכנסת, עוסקות אף הן בתחומי עניין והתמחות שונים. כל אחת ותחומה. תקנון הכנסת (בחלק ח': ועדות הכנסת, פרק ראשון: ועדות קבועות, סמכויותיהן והרכבן), קובע ומפרט בסעיף 100 את תחומי העניין של הוועדות. מעיון בסעיף עולה באופן ברור כי ועדות הכספים והכלכלה (המופקדות בשלב זה על הדיונים ברפורמה) נעדרות את תחומי העניין הנדרשים בהם עוסקת הרפורמה. למעשה עפ"י סעיף 100 לתקנון הכנסת, יש לפצל את הדיון ברפורמה אף לועדות הבאות:
ועדת הפנים והגנת הסביבה, הדנה בענייני: שלטון מקומי; בנין ערים; כניסה לישראל ומרשם האוכלוסין; אזרחות; עתונות ומודיעין; עדות; ארגון הדתות של יהודים ושל לא יהודים; משטרה ובתי סוהר; איכות הסביבה.
ועדת החינוך התרבות והספורט, הדנה בענייני: חינוך;תרבות; מדע; אמנות; שידור; קולנוע; ספורט.
ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, הדנה בענייני: עבודה; בטחון סוציאלי כולל מערכת הבטחת הכנסה; המוסד לביטוח לאומי; בריאות;
ועדת המדע והטכנולוגיה, הדנה בענייני: מדיניות מחקר ופיתוח אזרחי בישראל; טכנולוגיות מתקדמות; מחקר ופיתוח סביבתי; מחקר מדעי באקדמיה הישראלית למדעים; מחקר מדעי שלא במוסדות להשכלה גבוהה; מכוני מחקר; מדענים ראשיים של כלל משרדי הממשלה; מועצה לאומית למחקר ולפיתוח; קרנות מחקר; מידע ומחשוב; והכל בתחום -האזרחי שאינו בטחוני.
יודגש, הרפורמה בחקלאות תפגע אנושות במגזר החקלאי, עד כדי חיסול ענפי חקלאות שלמים. פגיעה זו משליכה ישירות על נושאי ליבה לאומיים המפורטים בסעיף 5 לעיל, אשר עליהם מופקדות ואחראיות הוועדות המפורטות לעיל, מלבד ועדות הכספים והכלכלה.
על חשיבות פעולת הוועדות השונות להליך החקיקה, ניתן ללמוד מהנאמר בבג"צ 10042/16 צחי קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017) בנבו: "נדבך מהותי בעבודתה של הכנסת – וממנו נגזר הצורך בביקורת שיפוטית על הליך החקיקה – הוא תפקידה בפיקוח על פעילות הממשלה: "אחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת – בצד מעשה החקיקה – הוא בפיקוח ובבקרה על מעשה הרשות המבצעת" (עניין סיעת כ"ך, בעמוד 164). תפקיד זה בא לידי ביטוי מובהק בפועלן של ועדות הכנסת: "ועדות הכנסת השונות שהקמתן ופעילותן מעוגנים בסעיף 21 לחוק יסוד: הכנסת, ממלאות תפקיד מרכזי וחשוב בהליך החקיקה ומהוות כלי פיקוח מרכזי של הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת […] במסגרת ועדות אלה ניתנת לחבריהן ובכלל זה לחברי האופוזיציה האפשרות לדרוש, לחקור ולקבל הבהרות מן הגורמים הרלוונטיים בממשלה לגבי דבר החקיקה העומד על הפרק" (בג"ץ 8612/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, [פורסם בנבו] פסקה 13 (17.8.2016) (להלן: עניין התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת)."
ובהמשך: "אין ערוך לחשיבותו של דיון פורה וממצה כאשר בוועדות הכנסת עסקינן: "אכן, דיוני הוועדה הם מרכיב חיוני בתהליך החקיקה (עניין נמרודי, בעמוד 158); "בפני הוועדה מוצגות ההנמקות להצעת החוק, סעיפיה נבחנים, ומועלות הסתייגויות של חברי הוועדה ומוזמנים חיצוניים […] על-פי-רוב, הצעות חוק אינן שומרות על נוסחן המקורי, אלא עוברות שינויים בהתאם לעמדת הוועדה" (בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 95 לפסק הדין של השופט (כתוארו אז) ס' ג'ובראן (2.7.2014); ראו גם: Stephenson, בעמוד 723). דיון ביקורתי ואפקטיבי בהצעת חוק – הוא העומד בבסיס פועלן של ועדות הכנסת."
לעניין חשיבות הדיון בועדות ראה גם בג"צ 8612/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, (17.8.2016) נבו: "כפי שכבר צוין "האכסניה" הטבעית לדון ברפורמה הייתה ועדת הכלכלה הנמנית עם הוועדות הקבועות של הכנסת. עמדה על כך היועצת המשפטית לכנסת בסעיף 19 להנחיות שהוצעו על ידה (ע/35 לתיק המוצגים של העותרת) בו צוין כי יש לשאוף לכך שכל ועדה תדון ותכין הצעות חוק בתחום מומחיותה".
ובהמשך: "לצד קביעה זו ראיתי להעיר כי ככלל, השימוש בכלי הוועדות המיוחדות ראוי לו שיהא מדוד, זהיר וענייני, ויש להישמר מאוד מפני השימוש בכלי זה כאמצעי לעקיפת הוועדות הקבועות האמורות לשמש כ"אכסניה הטבעית" לדיונים בהצעות חוק ובתיקוני חקיקה המצויים בתחום מומחיותן."
- סיכומו של דבר, מורכבות הרפורמה בחקלאות מצריכה את הוצאתה מחוק ההסדרים ולחילופין יש להעביר נושאים שונים ומורכבים העולים בה לוועדות הכנסת השונות (ראה סע' 8 לעיל), זאת על מנת לשפר את ההליך החקיקתי ולאפשר את "עיקרון ההשתתפות" של חברי הכנסת באופן מיטבי וראוי.
