סימון ארץ המקור של מוצרי מזון שאינם ארוזים מראש

סימון מוצרי מזון היא הדרך להנגיש לצרכן מידע חיוני אודות מוצר המזון הנרכש על ידו – רכיביו, ערכיו התזונתיים, סממני בטיחות ובריאות, וכן מידע בסיסי נוסף כגון פרטי היבואן ו/או היצרן וארץ הייצור. בישראל קיימת חקיקה שעניינה סימון מוצרי הצריכה וכן חקיקה ספציפית המתייחסת לסימון מוצרי מזון. בתוך כך, חלה חובה להציג על גבי המוצר את כל המידע הנדרש כמפורט בחקיקה.   

חוקים אלה באים בראש ובראשונה להגן על האינטרסים של הצרכנים על מנת שיוכלו לקבל החלטה מושכלת על בסיס מידע מהימן ומלא הפרוס בפניהם בבואם לבצע רכישה. בנוסף, סימון המוצרים מאפשר לספקים להתחרות על האטרקטיביות של המוצרים, מחירם ואיכותם ובכך לקדם את המסחר ההוגן, התחרות והרווחה הכלכלית.   

החקיקה הראשית העוסקת באופן ספציפי בסימון של מוצרי מזון היא צו הגנת הצרכן (סימון ואריזה של מוצרי מזון), התשנ”ט-1998 (להלן: “צו הגנת הצרכן“). חוק זה עוסק בסימון מוצרי מזון ארוזים מראש בלבד. בכלל זה, מפנה החוק לתקן 1145, תקן רשמי בו מפורטות הדרישות לסימון מוצר מזון ארוז מראש המחייבות כל יצרן, יבואן ומשווק של מוצר מזון. בין היתר מחייב התקן, לציין על גבי המוצר את שם היצרן או היבואן וארץ הייצור. 

לעומת זאת, כאשר מדובר במוצרי מזון שאינם ארוזים מראש, דהיינו מוצרים המגיעים בתפזורת, ובענייננו דגים טריים ומצוננים המגיעים לארץ במכלים, הרי שאין כל תקן המחייב את היבואן, היצרן או המשווק במסירת המידע החיוני לציבור הצרכנים. 

מוצרי מזון הנמכרים בתפזורת או במשקל ומוצרים כגון סלטים, גבינות, נקניקים, עופות, דגים ובשר הנמכרים במעדניות ובמרכולים הפרטיים, נארזים בעת הקנייה ונמכרים ללא כל סימון של מידע תזונתי או מידע בסיסי נוסף, למעט שם המוצר, משקלו ומחירו. דווקא מוצרים אלה, שלרוב נשמרים בקירור בשל רגישותם ואף רובם מוגדרים כ”מזון רגיש” (מוצרי חלב, בשר ודגים), נרכשים על ידי הצרכנים מבלי שמועבר להם מידע בסיסי וחיוני אודותיהם. החקיקה המתייחסת לסימון מוצרי מזון הנמכרים בתפזורת היא צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (סימון מוצרים), התש”י-1950. צו זה קובע באופן מפורש כי הוראותיו לא חלות על מוצרי מזון ארוזים מראש אשר לגביהם נקבעו ההנחיות בתקן 1145 כאמור.  

המצב המשפטי הקיים בישראל – סימון מוצרי מזון שאינם ארוזים מראש

כאמור, החקיקה הראשית הנוגעת לסימון מוצרים המגיעים לארץ, משווקים ונמכרים לציבור, היא צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (סימון מוצרים), התש”י-1950 (להלן: “צו הפיקוח“). צו הפיקוח מתייחס למוצרי מזון ושתייה שאינם ארוזים מראש וכן למוצרים נוספים כגון מוצרי פארם ותמרוקים. 

ההגדרות הרלוונטיות בצו הן: 

** “מיכל” – “פחית, פח, קופסה, שק, שקיק, בקבוק, צנצנת, שפופרת, ארגז, אריזה, עטיפה או בית קיבול סגור”;

** “מוצר” – “מצרך שיוצר, שנארז או שנמזג במיכל על ידי יצרן, לרבות מצרך כאמור שיובא”;

** “מצרך” – “אחד המצרכים המפורטים בתוספת הראשונה או כל מצרך מזון שלא פורט באותה תוספת”.

לעניינינו, מוצרי דגים נכללים בתוספת הראשונה לצו הפיקוח באופן הבא: “דגים מכל המינים לרבות דגים חיים, טריים, כבושים, מיובשים, מעושנים, משומרים, קפואים ומלוחים“. כך, צו הפיקוח חל על דגים ומוצרי דגים אשר מיובאים ממפעלים בארצות שונות כשהם אינם ארוזים מראש ומגיעים למכס בתפזורת במכלים.  

סעיף 9(א) לחוק הפיקוח קובע כדלקמן: “לא ימכור אדם ולא יחזיק למכירה ולא יקנה אדם, פרט לצרכן, ולא יציע ולא יסכים שימכרו לו מוצר במיכל שבו נארז, נמזג או הונח המוצר על ידי יצרן או יבואן, אלא אם יש על המיכל הטבעה, הדפסה או תוית המכילות תיאור נכון ובלתי מטעה של המוצר לפי צו זה“.

המשמעות של סעיף זה, היא כי כל שרשרת השיווק והמכירה של המוצר, עד רגע לפני הגעתו לצרכן הסופי, נחשפת ומודעת לפרטי ורכיבי המוצר. הצרכן הסופי, לעומת זאת, אינו חשוף למידע זה. 

סעיף 3 לתוספת השנייה לחוק הפיקוח קובע באשר לפירוט הנדרש על גבי המוצר הנוגע לשמו ומענו של היצרן, כי: “שמו ומענו של היצרן יציינו את שמו האמיתי ואת מענו של בעל המפעל שבו יוצר המוצר, ואם המוצר נארז מחדש בישראל – את שמו ואת מענו של בעל המפעל שבו נארז המוצר, ואם יוצר מחוץ לישראל – את שם ארץ הייצור”.

סעיף 9 לתוספת השנייה לחוק הפיקוח מתייחס באופן ספציפי למוצרי דגים וקובע כי: “תיאור מוצרי דגים יכיל את כינויו של המוצר, את שם הדג שממנו יוצר, את שמו ואת מענו של היצרן, או את שמו ואת מענו של היבואן אם המוצר מיובא, ואת המלה “כשר” אם יש בידי היצרן או בידי היבואן תעודה מטעם הרבנות הראשית לישראל, או את המלים “לא כשר” באין תעודה כזאת בידי היצרן או היבואן”.

כאמור, צו הפיקוח מטיל חובה ואחריות למסור ולדעת פרטים אודות המוצר המיוצר, משווק או מיובא לארץ. אלא שהחובה להכיר את פרטי המוצר חלה על המחזיק, המוכר או הרוכש בלבד, להוציא את הצרכן הסופי. ובהמחשה פשוטה – חל איסור על רשת “שופרסל” להציע למכירה מוצרים שאינם ארוזים מראש מבלי שווידאו כי על המיכל שבו הגיעו הייתה הטבעה, הדפסה או תווית המכילות את תיאור המוצר, ובכלל זה שמו ומענו של היצרן/ יבואן וארץ הייצור. יחד עם זאת, לאחר שהמוצרים הגיעו לשופרסל במיכל שבו הייתה הטבעה כאמור, רשאית הרשת למכור אותם לצרכן ללא אריזה ומבלי ליידע אותו בפרטי המוצר. 

ניתן לראות כי הפער, אם כך, נמצא בשלב שבין הגעת המוצר לרשתות השיווק והמרכולים לבין הוצאתו למכירה לצרכן. שכן, מוצרי המזון שאינם ארוזים מגיעים כשהם במיכל הנושא תווית עם פירוט אודות המוצר, אך בעת הוצאתם מהמיכל וסידורם לצורך המכירה, המידע לא מועבר בדרך כלשהי לצרכנים. הסיבה לכך, ככל הנראה, היא טכנית רגולטורית בלבד. שהרי, החשיבות בהבאת המידע לצרכן כאשר מדובר במזון ארוז מראש, כפי שעמדה לנגד עיני המחוקק בצו הגנת הצרכן, לא נופלת מזו שבמזון שאינו ארוז מראש, ואף להפך. כאשר מדובר במזון שאינו ארוז מראש, ובפרט מזון רגיש, החשיבות בהבאת מלוא המידע לצרכן רבה אף יותר.  

כך למשל, בצו הפיקוח נקבעה הוראה ספציפית לגבי ייבוא ומכירת ביצים (מזון רגיש): “לא ייבא אדם לישראל, ולא ימכור, לא יציע למכירה, לא יקבל ולא יחזיק ביצים מיובאות בקליפתן, אלא אם שם הארץ שממנה יובאו סומן עליהן בדיו שאינו ניתן להימחק ובאותיות לטיניות שגבהן אינו פחות משני מילימטרים“.  הוראה זו שמה דגש על סימון ארץ המקור על גבי הביצים ומחייבת את היבואנים, המשווקים והמוכרים לוודא כי קיים סימון כאמור. 

חובת סימון ארץ מקור על מוצרים שאינם ארוזים באיחוד האירופי, בארה”ב ובקנדה

הדין באיחוד האירופי

הדין הרגולטורי באיחוד האירופי ביחס לסימון ארץ מקור על מוצרים אינו חד משמעי. בעבר לא היו הוראות שבחובה כאלה כלל. עם השנים, בעיקר מאז שנת 2006, התפתחו הוראות רגולציה שונות אשר מבקשות לחייב סימון ארץ מקור של מוצרי מזון. כך לדוגמא, במסגרת רגולציה מס’ 1169/2011 של האיחוד האירופי (FIC), חובה לסמן את ארץ המקור על מוצרי מזון, וגם זאת במקרים מסוימים בלבד, לדוגמא (הדוגמאות אינן ממצות):

• במקרה בו מסיבות כאלה ואחרות הצרכן עשוי לטעות ולסבור שמדינת המקור אחרת;
• ביחס לבשר חזיר, כבש ועז, טרי מצונן או מוקפא;
• ביחס לחלב ומוצריו;
• מוצרים בעלי מרכיב בודד.

לאחרונה התקבלה רגולציה חדשה אשר מוסיפה ל-FIC גם חובה לסמן את ארץ המקור של רכיבים עיקריים במוצרים.

ה-FIC מבחינה, לעניין סימון מוצרים בכלל (ולאו דווקא בנוגע לסימון ארץ מקור) בין מוצרים ארוזים  (prepacked) למוצרים שאינם ארוזים (non-prepacked). מוצרים ארוזים נדרשים לשאת סימונים שבחובה (mandatory) על המוצר עצמו, בקדמת המוצר, בגדלים וצבעים המאפשרים קריאה שלהם והבנתם.

לעומת זאת, ביחס למוצרים שאינם ארוזים אין לכאורה התייחסות מפורשת בנוגע לאופן הסימון. כל שנקבע הוא שחובת הסימון מצומצמת לאלרגנים בלבד, ושעל הסימון להיות נגיש וברור לצרכן, ולא נסתר או מעורפל בשום צורה.

לא מצאנו כי קיימת התייחסות פרטנית בנוגע לאופן הסימון במקרה של מוצרים שאינם ארוזים, לעניין חובת סימון ארץ מקור. אולם ברגולציה מס’ 1379/2013 של האיחוד, בנוגע לחובות הסימון של דגים ומוצרי מאכל מן הים, נקבעה הוראה מפורטת לסימון מוצרים שאינם ארוזים. בסעיף 35 לרגולציה נקבע, כי במקרה כזה על הסימון להתבצע באמצעות שילוט ברור לצד המוצר הרלוונטי.

ניתן לסכם ולומר, כי בהתאם לדין האיחוד האירופי, חובת סימון ארץ מקור על מוצרים ככלל מצומצמת. לא קיימת התייחסות מפורשת לסימון מוצרים שאינם ארוזים ברגולציה הרלוונטית לחובת סימון מדינת מקור, אולם ניתן לכאורה ללמוד על דרך ההיקש מהרגולציה בעניין חובת סימון מוצרי מזון מן הים, כי אופן הסימון במקרה כזה יהיה על ידי שילוט ברור בסמוך למקום המוצר הנדון.

הדין בארה”ב

הדין בארה”ב בנוגע לסימון ארץ מקור על מוצרים מעוגן בשתי הוראות חוק שונות. הראשונה, סעיף הקוד הפדרלי מתחום דיני המכס, לפיו כל מוצר שמיובא אל תוך ארה”ב, מחויב בסימון ארץ מקור. לחובה זו יש סייגים, הרחב שבהם הוא רשימת מוצרים אשר מוחרגים מתחולת החוק בצו של שר האוצר, המכונים the J-list. על רשימה זו נמנים מוצרים רבים, כגון: סיגריות, ביצים, נייר, כפתורים, ועוד. 

בנוסף, ישנם סוגים כלליים יותר של מוצרים המוחרגים מתחולת סעיף החוק הקבועים בחוק עצמו. אחד החריגים מתייחס למוצרים שאין אפשרות לסמן אותם, כגון פירות טריים, או מוצרים קטנים מאד. החוק קובע ביחס למוצרים כאלה חובת סימון קלה יותר, לפיה הסימון יתבצע על כלי הקיבול שבו המוצרים נמכרים (the container). החוק מבהיר כי הסימון בכל מקרה צריך להיות כזה שמיידע את הצרכן הסופי (the ultimate purchaser) באשר לארץ המקור של המוצר. 

החוק אינו מתייחס באופן מפורש לסימון הנדרש במקרה בו לא ניתן לסמן את המוצר עצמו, אולם הקווים המנחים שהחוק מגדיר הם שהסימון יהיה ברור, לא מחיק, באנגלית וזמין לצרכן הסופי. הצרכן הסופי מוגדר כצרכן האחרון שמקבל את המוצר במתכונת שבה הוא יובא. ישנם כללים רבים בנוגע לאופן שבו נקבע המקור של מוצרים לעניין תחולת חובת הסימון, אולם סוגיה זו פחות רלוונטית לענייננו.

לצד הוראת החוק האמורה, קיימת הוראת חוק נוספת מתחום דיני הצרכנות הפנים אמריקניים, הנוגעת לסימון ארץ מקור על מוצרי מזון בלבד. המדובר הוא בחוק ה—COOL, אשר מטיל חובת סימון מוצרי מזון על קמעונאים בעלי היקף מכירות מינימלי מסוים, וביחס למוצרים מסוימים בלבד. המוצרים שה-COOL מכסה הם: בשר כבש, בשר עז, בשר תרנגולת, דגים, פירות וירקות טריים או קפואים, סוגי אגוזים וג’ינסנג. בניגוד לחוק הסימון מדיני המכס, כאן החוק מתייחס באופן מפורש לאופן הסימון, וקובע כי הסימון יכול להיעשות על ידי תווית, הטבעה, סימן, פלקט, או כל סוג של שילוט נגיש אחר למוצר, או על האריזה, מקום תצוגת המוצר, יחידת האחסון או הסל שבו המוצר נמכר ללקוח. ברגולציה שנקבעה מכוח החוק ניתן למצוא את הכלל שלפיו עיקר חובת הסימון מתקיימת כאשר הסימון מוצג במקום נגיש וזמין, בטקסט נגיש לצרכן, ובאופן שהצרכן יבין בקלות את ארץ המקור של המוצר הרלוונטי.

לסיכום, בהתאם לחוק ולתקנות הפדראליים בארה”ב, ככלל קיימת חובת סימון ארץ מקור על מוצרים מיובאים, וביחס למוצרי מזון מסוימים אף אם אינם מיובאים. אופן הסימון במקרה של מוצרים שאינם ארוזים, הוא מוכוון התכלית של יידוע הצרכן הסופי בנוגע לארץ המקור, ואין דרישה למנגנון סימון מסוים.

הדין בקנדה

בדומה לארה”ב, גם בקנדה הוראות החוק בנוגע לסימון ארץ מקור על מוצרים מתחלקות בין דיני המכס לדיני הצרכנות הכלליים מתחום המזון. סעיף 19 לחוק המסדיר את פרטי המכס, מתייחס לחובת סימון ארץ מקור אשר תוסדר ברגולציה. בהתאם לחוק, נקבעו סוגי מוצרים מיובאים אשר חלה עליהם חובת סימון ארץ מקור, בתחומים הבאים: מוצרי בית ושימוש אישי; כלי מתכת; מוצרי חדשנות וספורט; מוצרי נייר; ביגוד; ומוצרי גננות. ברגולציה נקבעו גם חריגים לחובת הסימון, בעיקר כאשר היקף החומר שמגיע ממדינה זרה במוצר קטן יחסית, וכן במקרים מסוימים שהחוק מסתפק בכך שהיבואן יתחייב לסמן את המוצרים לאחר כניסתם למדינה ולפני שיווקם. 

בנוגע למתודולוגיית הסימון, קובעות הוראות הרגולציה את אופן הסימון המדויק ביחס לסוגים מוגדרים של מוצרים – כך, לדוגמא, צינורות ברזל יסומנו על ידי חתימה או חריטה וכדומה. הרגולציה קובעת כי על הסימון להיות באנגלית ובצרפתית ביחס למדינות שאינן חברות בהסכם NAFTA, ובתוספת ספרדית למדינות החברות בהסכם. ביחס לסוגי מוצרים שאין אפשרות לסמן אותם בעצמם, קובעת הרגולציה כי יש לסמן במקרה כזה את המכל (container) החיצוני ביותר של המוצר, כפי שהוא נמכר לצרכן הסופי. הצרכן הסופי מוגדר כצרכן האחרון שמבצע פעולת רכישה ביחס למוצר.

לעומת חובת הסימון הכללית הקבועה בדיני המכס, חובת סימון ארץ המקור הנובעת מדיני הצרכנות מתחום המזון מפוזרת על פני הוראות רגולציה שונות, ביחס למוצרים שונים, כגון: חלב, ביצים, בשר, פירות וירקות טריים, דבש ומייפל. הוראות רגולציה אלה נובעות בעיקר מחוק הגידולים החקלאיים הקנדי. כך לדוגמא, נקבעה רגולציה בנוגע לפירות וירקות טריים, המטילה חובה על המוכר לסמן את ארץ המקור של הסחורה עבור הלקוח. אולם הרגולציה קובעת שחובת הסימון מתייחסת למוצרים ארוזים בלבד, כך שמוצרים שאינם ארוזים אינם דורשים סימון מכח הרגולציה. על כל פנים, אין חובת סימון במקרה שבו המוצר אינו מיובא. בנוגע לדגים קיימת הוראת רגולציה דומה, אולם אף היא מטילה חובה רק על היבואן לסמן את המיכלים בהם מאוחסנים הדגים המיובאים בסימון של ארץ המקור ולא מטילה חובת סימון על המוכרים כלפי הצרכן הסופי. 

לסיכום חלק זה, בקנדה ישנן מספר הוראות המחייבות סימון ארץ מקור על מוצרים, מתחום דיני המכס ומתחום דיני הצרכנות. הוראות החוק הצרכניות, ככלל, אינן מתייחסות למוצרים שאינם נמכרים באריזה. לעומת זאת, הוראות החוק מתחום דיני המכס מתייחסות לכל סוג של מוצר הנמכר ללקוח, גם אם המוצר אינו נמכר באריזה, אשר ביחס אליו החוק מגדיר כי יש לסמן את המכל החיצוני ביותר שניתן לסמן.

מצב משפטי רצוי – שינוי חקיקתי במסגרתו הטלת חובה לסימון ארץ המקור של הדגים

חופש הבחירה והאוטונומיה של הצרכנים מחייבים לחשוף בפניהם את המידע הבסיסי אודות מוצר המזון שהם צורכים ולאפשר להם לבצע בחירה מושכלת. שהרי, לצרכן קיימת זכות לבחור מהיכן יגיע המזון אותו הוא ומשפחתו צורכים ולהעדיף תוצרת זו או אחרת לרבות מקומית או זרה לפי בחירתו. 

סימון ארץ המקור של הדגים הטריים והמצוננים הנמכרים ברשתות השיווק ובמעדניות הוא מידע בסיסי קריטי לציבור הצרכנים, שכן יש בו כדי להעיד על טיב הדג ואיכותו. 

מקום הגידול ובכלל זה תנאי הגידול בו גדלים הדגים, הוא גורם המשפיע על איכותם. כמו כן, גם רמת הפיקוח והבקרה של המדינות השונות מהן מיובאים הדגים מהווה את אחד הגורמים המשפיעים על טיב הדג וכן על תחושת הביטחון של הצרכנים במוצר שהם רוכשים. מרבית הדגים המיובאים מגיעים ממדינות מתפתחות, שם רמת הגידול והפיקוח נמוכה משל דגים תוצרת הארץ ולכן על הצרכן לדעת זאת במסגרת שיקוליו האם לרכוש דגים מיובאים.

בנוסף לכך, קיימים טעמים נוספים הקשורים לזכות הצרכן לקבל אינפורמציה על המוצר הנרכש על ידו וחשיבות יידוע הצרכנים כי הדגים אותם הם צורכים אינם תוצרת הארץ ולא נידוגו בישראל – ראשית, לצרכנים רבים תפיסה אידיאולוגית, חברתית ותרבותית לגבי מסחר עם מדינות שונות ולכן נדרש סימון של ארץ הייצור; שנית, מדובר במידע חיוני עבור צרכנים רבים המעוניינים לתמוך ב”תוצרת הארץ”. 

ניתן לראות, כי בתקנות בריאות הציבור (מזון) (דגים טחונים, מוצריהם, עיבודם ושיווקם), התשמ”ו-1985, ניתן דגש לארץ המקור של הדג כאשר נקבע בסעיף 10 כי על האריזה של מוצר דג טחון יש לסמן את שם המקום שבו נדוג הדג. נציין, כי מדובר במוצר מזון ארוז מראש כך שסימונו הוא לפי תקן 1145 כמפורט בפרק המבוא לעיל.  

לעניות דעתנו, יש וניתן לפעול לקידום שינוי החקיקה כך שתחול חובת סימון של ארץ המקור על מוצרי דגים שאינם ארוזים מראש בנקודות המכירה ברשתות השיווק ובמרכולים. מכיוון שמדובר במידע הנגיש וידוע לכל שרשרת הייבוא, שיווק ומכירה של דגים ומוצרי דגים, אזי שהשינוי הוא פשוט יחסית ולמעשה נותר לידע רק את הצרכן הסופי. חובת הסימון במקרה זה אינה מטילה עול רגולטורי או כלכלי כבד. 

זאת ועוד, מדובר במידע בסיסי אשר חוזר על עצמו בכל משלוח של דגים. רשתות השיווק והמרכולים עובדים עם מספר יצרנים/יבואנים קבועים כך שהדגים מגיעים מאותן ארצות ספציפיות. לכן, הצבת שילוט או תווית בסמוך למוצר מצריכה הכנה פשוטה יחסית וחד פעמית ולא תיצור עומס או נטל עבודה נוסף. ניתן להיווכח מהאמור לעיל, כי גם בחלק ממדינות אחרות בעולם הגיעו למסקנה דומה. הפתרון שם בנוגע לסימון מוצרי מזון שאינם ארוזים מראש ו/או לסימון מוצרי דגים בפרט, הוא באמצעות שילוט או השמת תווית כלשהי בסמוך למוצר הנמכר. במשפט המשווה קיימת התייחסות בחקיקה לחשיבות סימון המוצר לצרכן, במקום נגיש וזמין ובאופן שהצרכן יוכל להבין בקלות מהיכן מוצאו (ארץ המקור) של המוצר אותו הוא מעוניין לרכוש.  

המדובר בשינוי פשוט שאינו מצריך משאבים מיוחדים, אינו מוסיף לנטל הרגולטורי ולא גורר עלויות נוספות (לכל היותר עלויות מינימאליות ביותר), זאת לעומת התועלת הרבה לה יזכו היצרנים והצרכנים המקומיים ממהלך זה.