בימים בהם ממשלת ישראל מתנדנדת, עולה השאלה האם יוכלו שרי האוצר והחקלאות להמשיך ולקדם את הרפורמה בחקלאות, שמשמעותה פגיעה קשה בחקלאות, בזמן "ממשלת מעבר" ותקופת בחירות ?
רציפות הממשלה
סעיף 30 רבתי לחוק יסוד הממשלה, קובע את עיקרון "רציפות הממשלה", לפיו עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה ופתיחה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה, תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה. עקרון הרציפות הוא עקרון יסוד בחילופי שלטון במשטר דמוקרטי. תכליתו להגן על יציבות המשטר ולמנוע חלל שלטוני.
אופן פעולת הממשלה בתקופת המעבר
החוק לא צמצם את סמכויות רוה"מ והשרים בתקופת המעבר לפעולות שוטפות בלבד. אולם, כפיפותה של ממשלת מעבר לעקרונות המשפט הציבורי הכללי, מטילים עליה חובה לפעול בתקופה זו בסבירות ובמידתיות. חובה זו מצריכה הפעלת מערך איזונים אשר נועד, מצד אחד, להבטיח יציבות והמשכיות לבל ייווצר חלל שלטוני, ומצד שני, היות וממשלת המעבר אינה ניזונה מאמון הכנסת והציבור, יש הכרח בריסון רב בהפעלת סמכויות השלטון, שנועדו ביסודן לעתות שיגרה. בהלכה הפסוקה נקבע לעניין זה כי "בתקופה זו, מחוייב השלטון באיפוק בהפעלת סמכויותיו לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות מיוחדת לפעול בהם בתקופת המעבר. דברים אלה אינם חלים על עניינים חיוניים שבהם יש לעסוק גם בתקופת מעבר שלטונית. נדרש, איפוא, איזון עדין בין החובה לפעול במקום שיש צורך חיוני בכך, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות, בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר".[1]
יחד עם זאת, חשוב להבהיר, כי העובדה שמדובר בממשלת מעבר אין בה כדי לגרוע מסמכותה ומחובתה למנוע מצב שבו ייפגעו אינטרסים ציבוריים חשובים בשל אי קבלת החלטות ככל שיש בהן צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, ייווצר חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב[2].
מבחן הסבירות[3] לפעילות הממשלה בתקופת המעבר
מתחם הסבירות של פעילות גוף השלטוני בתקופת ממשלת מעבר נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת, ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין דרישת האיפוק. מהותו של איזון זה מושפע מטיבו של העניין ומאופי השיקולים הנוגדים הפועלים ברקעו (בג"צ 2534/97 חה"כ יהב נ' פרקליטת המדינה, פד"י נא(3) 1, 28). ישנה הקרנה הדדית בין חובת העשייה לבין הריסון והאיפוק הנדרשים במצבים המתאימים. ככל שמידת החיוניות בפעולה השלטונית גוברת, כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת, ולהפך.
בפרשת וייס[4] נקבע: "מצד אחד, עליהם לנהוג באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת. מצד אחר, עליהם להבטיח יציבות והמשכיות. חובת האיפוק אינה קיימת מקום שקיים צורך ציבורי חיוני בעשייה. ברור מאליו כי מקום שצורך חיוני זה קיים, עליה לעשות להגשמתו, וזאת במידה הראויה. עניין לנו אפוא בגישה גמישה המאזנת בין איפוק לבין עשייה, על-פי נסיבות העניין ובהתחשב במציאות המשתנה. השאלה שעקרונות הסבירות והמידתיות מציבים אינה אם העשייה היא שוטפת או חריגה. השאלה הנכונה הינה אם באיזון הכולל – המתחשב במכלול הנסיבות – נדרשים איפוק או עשייה".
בבג"ץ 9202/08 ח"כ לימור לבנת נ' ראש הממשלה, (פורסם בנבו) 4.12.2008): נקבע כי: "בגדר מתחם הסבירות והמידתיות הנתונים לממשלה ולראש הממשלה עליהם להימנע ככל הניתן מקבלת החלטות בלתי הפיכות, שעלולות לכבול את ידיה של ממשלה עתידית כזו או אחרת שתחל לפעול לאחר הבחירות לכנסת השמונה-עשרה".
ב"פרשת ההסתדרות הרפואית"[5] קבע בג"צ כך: "על כן, ניתן בהחלט להבין הנחיה שהוציא היועץ לפיה על הממשלה והשרים להימנע מקבלת החלטות שאינן נכללות בגדר ניהול שוטף ואשר יש בהן משום רפורמה במדיניות או שינויים בסדרי עדיפויות בעלי השלכה תקציבית משמעותית."
עמדת היועץ המשפטי לממשלה
במכתב המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי חוקתי) מיום 27.12.2018, ליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה, (הערכות משפטית לתקופת הבחירות 2019) (להלן: "המכתב"), המנחה את היועצים המשפטיים לגבי ההתנהלות בתקופה האמורה, נאמר בין היתר כך: "בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון תקופת הבחירות בה אנו מצויים מחייבת את הממשלה היוצאת, השרים המכהנים בה ומשרדי הממשלה לנהוג בריסון ובאיפוק בכל הנוגע להחלטות המתקבלות, הקצאת המשאבים ויוזמות החקיקה (ראו לעניין זה מכתבו של היועץ המשפטי למשלה אל מזכיר הממשלה מהיום). הטעם לכך כפול – ראשית, על הממשלה היוצאת להימנע, כשהדבר לא נדרש, מהכרעות בלתי הפיכות שיקשו על הממשלה החדשה שתכהן מכוח אמון הכנסת ה-21 לממש את מדיניותה לפי רצון הבוחר ; שנית, יש להיזהר מפני שימוש לרעה בכוח השלטוני ובמשאבי המדינה לתעמולה או להשגת יתרון לא הוגן למפלגה או למועמד.
ובהמשך: "נדגיש כי אין מניעה להמשיך בביצוע הפעילות הרגילה והשוטפת שמבטיחה את המשכיות עבודת הרשות המבצעת, ובהתאם אין הכרח לבדוק כל פעולה ופעולה שאינה מעוררת על פניה חשש בקשר לשתי התכליות האמורות".
על פי מכתב המשנה ליועמ"ש, להלן התנאים והשיקולים (אין מדובר ברשימה סגורה), אשר יש לשקול במלאכת האיזון בין האיפוק שעל הממשלה לנקוט בתקופת המעבר ובין השמירה על רציפות הפעילות הממשלתית. שיקולים אלו מראים כי במקרה הנוכחי בו מדובר ברפורמה שמשמעותה הרס בקנה מידה גדול לחקלאות הישראלית, אין להתיר את חתימת הצו בתקופת ממשלת המעבר:
- אין כל דחיפות וכורח לחתימת צווי ביטול מכסים וקידום הרפורמה בחקלאות בתקופת המעבר וודאי שלא ייפגעו אינטרסים ציבוריים חשובים כלשהם בשל אי חתימה כאמור. הדברים נכונים אף לאור בחינת מכלול הנסיבות והעובדה כי אין כל צורך ציבורי חיוני ברפורמה לעת הזו, מה שמטה את הכף לטובת "איפוק שלטוני" (ראה הלכת "פרשת וייס").
- תוצאות הרפורמה והצווים לא יבואו לידי ביטוי במהלך תקופת המעבר טרם כינונה של הממשלה החדשה (גם לא אחריה), מה שמעיד על היעדר חיוניות ההחלטה[6].
- משמעות פגיעה כה אנושה בענפי החקלאות עד כדי חיסול חלק מהם, חורגת ממתחם הסבירות והמידתיות הנתונים לממשלת מעבר, שכן מדובר בהחלטה בלתי הפיכה. (ראה "פרשת לבנת"). מילים אחרות הממשלה הנכנסת לא תוכל לשנות את ההחלטה.
- הפגיעה האנושה בתשתית הלאומית – חקלאות עד כדי חיסול חלק מענפיה במסגרת "הרפורמה בחקלאות", נמצאת תחת מחלוקת ציבורית קשה והעדר קונצנזוס בקרב הציבור והמעגלים הנוגעים לעניין. בנוסף, החלטה זו מהווה שינוי מדיניות בעניין זה.
- א. ככל הידוע לנו בשלב זה נראה כי מקור היוזמה לרפורמה וחתימת הצווים אינה מקרב גורמי המקצוע, לפחות לא אלו במשרד החקלאות שם גורמי המקצוע הבכירים התנגדו באופן נחרץ למהלך בתחילתו. בנוסף, ככל הידוע לנו התשתית המקצועית לביצוע המהלך לקויה ביותר, משרדי האוצר והחקלאות לא התייעצו עם משרדי ממשלה הנוגעים לעניין וכמו כן, לא נלקחו בחשבון השפעת משבר הקורונה העולמי, השינוי בענף השינוע והלוגיסטיקה שחל העולם ומלחמת רוסיה אוקראינה.
- ב. היקף ההשפעה השלילית של הרפורמה והצו על מדינת ישראל הנו ברמה האסטרטגית. מדובר על פגיעה בתשתית לאומית ובחוסנה הלאומי של ישראל (פגיעה בביטחון המזון ובשירותי המערכת של החקלאות).
- ג. המהלך אינו אלא ניסיון לרווח פוליטי מתוך שיקולים פוליטיים. ניתן ללמוד זאת מהחומרים והמסמכים של המדינה עצמה, האומרים כי ברמה הכלכלית לא תהיה בו כל תועלת לצרכן.
ברור כי טענת המדינה כנגד הטיעונים אשר פורטו לעיל, תהיה כפי הנראה כי מדובר ביוזמה שהחלה לפני כהונת הממשלה כממשלת מעבר ועל כן אין לכאורה חשש שמדובר במהלך פוליטי. ואולם, בשל כל האמור לעיל ולאור העובדה כי משמעות הרפורמה הנה פגיעה קשה בענפי חקלאות רבים על כל המשתמע מכך (מבחינת החקלאים והמדינה), אנו סבורים כי ככל ששרי האוצר והחקלאות יבקשו לפעול לקידום הרפורמה במסגרת ממשלת מעבר, יש מקום לפעול למניעת הפעולה מול היועמ"ש ולנקוט בהליכים משפטיים לצורך הקפאה ו/או ביטול המהלך בפני ערכאות שיפוטיות.
[1] בגץ 8815/05 עו"ד אברהם לנדשטיין נ' עו"ד מאיר שפיגלר, (פורסם בנבו) 26.12.05.
[2] בגץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, (פורסם בנבו) 25.3.2021.
[3] יוזכר כי ללא קשר לסבירות הפעולה של ממשלת המעבר, מתחם הסבירות של כל סמכות מנהלית תלוי במאפיינים של הסמכות: מה הלשון והתכלית של החוק המסמיך; מי הרשות המוסמכת; מהו העניין המוסדר על-ידי הסמכות; האם הסמכות מופעלת בעיקר על יסוד ממצאים עובדתיים, על יסוד שיקולים של מדיניות, או על יסוד מבחנים מקצועיים וכיוצא באלה. בהתאם למאפיינים אלה משתנה מתחם הסבירות (בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [4], בעמ' 57).
[4] בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש-הממשלה של מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 455. (ראוי לציין כי בפרשת וייס ביהמ"ש סרב להפעיל את ביקורתו השיפוטית באשר להחלטה המנהלית במהלך תקופת המעבר בנימוק שהכנסת עדיין מתפקדת והיא זו שצריכה לבקר על פעולות הממשלה. בעניין זה ראה גם בגץ 9202/08 ח"כ לימור לבנת נ' ראש הממשלה, (פורסם בנבו) 4.12.2008).
[5] בגץ 2453/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, (פורסם בנבו) 21.3.2006.
[6] בהתאם לעמדת המשנה ליועמ"ש ככל שמידת החיוניות פוחתת וככל שמועד הבחירות קרב, יש לבחור ביתר שאת את השיקולים האחרים.
