בישובים רבים ברחבי הארץ החלו להתקין מצלמות אבטחה במרחבים הציבוריים, לצורך אבטחה, חיזוק תחושת הביטחון, יצירת הרתעה, מניעת עבירות וגילוין, שמירה על הסדר הציבורי ועוד.
לצד אותן תכליות ראויות בהצבת מצלמות אבטחה כאמור, קיים החשש כי הדבר יהווה פגיעה בזכות לפרטיות, שהרי חלק ניכר מהפעילויות הנתפסות במצלמות הן פעילויות שגרתיות יומיומיות תמימות, שאינן מהסוג שהחברה מבקשת למנוע, ובשל כך למעקב המתמיד יש גם השלכה שלילית.
סעיף 1 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: "החוק"), קובע כי "לא יפגע אדם בפרטיות של זולתו ללא הסכמתו". לגבי רשויות המדינה, נקבע בבג"ץ 8070/98 האגודה לזכויות האזרח נ' משרד הפנים ואח', שלא די בהסכמת הנפגע, שכן פגיעה בזכות לפרטיות , המוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, תהא מותרת רק "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" (להלן: "פסקת ההגבלה").
באפריל 2012 פרסמה הרשות להגנת הפרטיות (בשמה דאז-הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע- רמו"ט), את הנחית רשם מאגרי מידע מספר 4/2014 בנושא "שימוש במצלמות אבטחה ומעקב ובמאגרי התמונות הנקלטות בהן" (להלן: "ההנחיה").
מטרת ההנחיה להבהיר את עמדת רשם מאגרי המידע ביחס לתחולת הוראות חוק הגנת הפרטיות על שימוש במצלמות מעקב במרחב הציבורי, אשר הצילומים הנקלטים בהן נאגרים במאגרי מידע ממוחשבים. ההנחיה משקפת את הפרשנות המשפטית שתשמש את רשם מאגרי המידע לצורך ובעת הפעלת מגוון הסמכויות המסורות לו בחוק, לרבות הפיקוח על מילוי הוראות החוק והתקנות שמכוחו ורישום המאגר בפנקסי המאגרים.
על פי ההנחיה, עצם הידיעה על הימצאותו של אדם במקום נתון ובזמן נתון או עצם חזותו, עשויות לכלול נתונים על דמותו ופרטיו האישיים (כגון עם מי הוא נמצא ובאילו נסיבות), על מצבו הבריאותי (כגון הימצאותו במרפאה), על אמונתו הדתית (הימצאותו בבית תפילה של עדה מסוימת או לבוש מסוים של המצולם) וכיוצ"ב- נתונים העשויים למלא אחר אחד מרכיבי הגדרת המונח "מידע" בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות.
ההנחיה קבעה כי צילום באמצעות מצלמות מעקב במרחב הציבורי יוצר חשש לפגיעה בעצם הזכות לפרטיות, המעוגנת בסעיף 7א' לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, התשנ"ב-1992, הקובע כי "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו". משכך, נקבע בהנחיה, כי ככלל, על שימוש במצלמות מעקב במרחב הציבורי להיבחן בתנאי פסקת ההגבלה החוקתית ולפיכך, עליה להתקבל באופן מושכל ומודע, לאחר בחינת הצרכים והחלופות הקיימות לשימוש במצלמות המעקב.
ההנחיה קובעת נורמות התנהלות בכל הנוגע לאופן קבלת ההחלטה על הצבת מצלמות אבטחה, וקובעת כי על ההחלטה להתקבל באופן מושכל ומודע, לאחר בחינת הצרכים והחלופות, וכי עליה לעמוד בשני מבחנים עיקריים:
- תכלית הצבתן של המצלמות והשימוש בהן– יש להגדיר תכלית ספציפית, מפורשת וראויה. מעת שהוגדרה התכלית, לא ניתן יהיה לסטות ממנה ולהשתמש במצלמות למטרה אחרת.
- מידתיות– יש לוודא שהצבת המצלמות הינה האמצעי המידתי בנסיבות העניין ושפגיעתו היא הפחותה ביותר. מצלמות מעקב מטבען הינן אמצעי שפוגע בזכות לפרטיות ומשכך, על מנת לעמוד במבחן המידתיות יש לוודא כי התועלת מהתקנתן של המצלמות תהיה גדולה יותר מהפגיעה בפרטיות.
בהקשר זה נדגיש, כי כאשר מבקשים להתקין מצלמות אבטחה באזורים המיועדים להתקהלות קטינים, נקבע בהנחיה כי יש לנקוט בזהירות יתרה בעת קבלת ההחלטה על הצבת המצלמות והקפדה על מיקומן ועל השימוש במידע הנאסף באמצעותן. כמו כן, נציין, כי בהנחיה נקבע כי אין להציב מצלמת מעקב הצופה בנוסף לרשות הרבים אל תוך רשותו של היחיד.
בבואנו לבחון האם וכיצד להציב מצלמות אבטחה במרחב הציבורי בישוב, ועל מנת להבטיח כי הדבר יבוצע על פי חוק, באופן מידתי, ותוך צמצום החשש לפגיעה בזכות לפרטיות ככל הניתן, יש לפעול בהתאם להנחיה, שעיקריה יובאו להלן.
א. אופן קבלת ההחלטה
- ההחלטה על התקנת מצלמות מעקב במרחב הציבורי מצדיקה את קיומו של שימוע ציבורי פומבי באופן שיאפשר לציבור המושפע מהניטור להביע עמדתו. יחד עם זאת, במקרים בהם לא ניתן לערוך שימוע, יש להיוועץ ברשויות המוסמכות ובעלי העניין הנוגעים בדבר או העשויים להיות מושפעים מהתקנתן של המצלמות.
- הפרטים הרלוונטיים לביצוע שימוע כאמור הנם: המיקום המבוקש להתקנת המצלמה והשטח המכוסה על ידה; שמו של הארגון האחראי על הצבת המצלמה; סוג מורשי הגישה למידע; מטרת הצבת המצלמה במיקום זה; אתרים רגישים (כגון מוסדות רפואיים או בתי ספר) הנכללים בשטח המכוסה; החלופות שנבדקו להצבת המצלמה; מאפייני המצלמה; שעות פעילות המצלמה ומשך שמירת המידע במאגר.
- ככל ולא קיימת מניעה לעריכת שימוע ציבורי בעניין התקנת המצלמות כאמור, ועל מנת לאפשר לציבור להבין את התועלות מול "עלויות הפרטיות", יש להציג לציבור תסקיר בעניין השלכות הצבת המצלמות והשפעתן על הציבור.
- כמו כן, הצבת המצלמות צריכה להיות קצובה בזמן ולהיבחן מעת לעת בהתאם לנסיבות. יש לבחון לאחר כל פרק זמן האם תכלית הצבתן של המצלמות עודנה קיימת והאם יש בהמשך הפעלתן כדי לענות על מבחני המידתיות.
ב. הצבת המצלמות
- בעת תכנון השימוש והצבת המצלמות, יש לדבוק בעיקרון של צמצום הפגיעה בפרטיות ככל האפשר תוך בחינת הנושאים הבאים:
- מיקום המצלמות וזווית הצילום– יש להתקין את המצלמות ולקבוע את זווית הצילום באופן שמכסה את השטחים הרלוונטיים בלבד.
- מספר המצלמות– מומלץ להתקין בכל אתר את מס' המצלמות המינימאלי הנדרש להשגת המטרה המבוקשת.
- זמני הצילום– יש לצמצם את זמן פעילות המצלמות רק לזמנים בהם הצילום הוא רלוונטי למטרה המבקשת. כך למשל, אם עיקר הפעילות עליה מבקשים לפקח מתקיימת בשעות הערב, יש לצמצם את פעילות המצלמות לשעות אלו בלבד.
- איכות הצילום– איכות הצילום נדרשת להתאים לתכלית המבוקשת. צילום ברזולוציה גבוהה, ובאופן המאפשר זיהוי פנים וכיו"ב, כאשר הדבר אינו נדרש, יהווה שימוש בלתי מידתי, משום שתאסוף פרטי מידע עודפים שאינם חיוניים.
- בכל מקרה, אין להשתמש במצלמות מעקב המקליטות קול, שכן הדבר אסור לפי חוק האזנת סתר, התשל"ט- 1979.
ג. חובת יידוע הציבור
- הוראות סעיפים 1 ו-11 לחוק הגנת הפרטיות מטילות חובה ליידע את הציבור על התקנת מצלמות המעקב. אמצעי היידוע המינימלי הינו הצבת שלטים בסמוך למקום בו המצלמה מותקנת, וכן בכניסה לאזור הכיסוי של המצלמה, כדי להתריע על קיום מצלמת מעקב בפני הציבור בטרם כניסתו לאזור המצולם. במקומות כינוס של ילדים, מומלץ לפרסם את הצבת המצלמה בדרכים נוספות, ובמידת האפשר גם ליידע באופן אקטיבי את ההורים.
- שלט האזהרה צריך להיות קריא וברור, וכן רצוי שיכלול ציור/סמל גרפי של מצלמה; את שם הגורם האחראי להצבתה; תיאור תמציתי של מטרת הצבת המצלמה ופרטי מס' טלפון ודוא"ל למענה על שאלות בנוגע למצלמות.
- כמו כן, בהיעדר מניעה חוקית או חשש ממשי לפגיעה בתכלית הצבת המצלמות, יש לפרסם רשימה מרוכזת של כלל המקומות בהן מוצבות המצלמות.
ד. שמירת הצילומים ומחיקתם
- שמירת הצילומים לאחר שהם אינם נחוצים עוד מהווה פגיעה בזכות לפרטיות ומפרה את עקרון המידתיות, ולכן לכתחילה יש לבחון האם הקלטת הצילומים אכן נחוצה או שמא ניתן להסתפק בצילום חי בלבד.
- ככל וישנו צורך בהקלטה, יש לקבוע את משך התקופה שבה יישמרו ההקלטות ואף רצוי להגדיר במערכת מחיקה אוטומטית של הצילומים בפרקי זמן קבועים. קביעת משך הזמן לשמירת הצילומים תיעשה לפי מבחני המידתיות בהתאם לנסיבות העניין.
- בעניין זה, נבהיר כי מצלמה שאינה מקליטה איננה יוצרת "מאגר מידע" ולכן ההנחיה לא חלה עליה במישרין ובאופן מלא. כך למשל אין חובה לרשום אותה בפנקס מאגרי המידע ואין רלבנטיות לזכות העיון בצילומים.
- עם זאת, גם הפעלה במרחב הציבורי של מצלמה שאיננה מקליטה יוצרת חשש לפגיעה בזכות לפרטיות המעוגנת ומוגנת בסעיף 7(א) לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ובפרק א' לחוק הגנת הפרטיות. לפיכך העקרונות והקווים המנחים המפורטים בהנחיה יכולים לשמש כלי עזר רב ערך גם למפעיל מצלמה מסוג זה המבקש לכבד את פרטיות המצולמים ולפעול בהתאם להוראות הדין.
ה. זכות העיון של המצולם
- למצולמים יש זכות עיון בצילומים בהם הם מופיעים, בהתאם לסעיף 13 לחוק ובתקנות הגנת הפרטיות (תנאים לעיון במידע וסדרי הדין בערעור על סירוב לבקשת עיון), התשמ"א- 1981. ואולם, בעת מימוש זכות העיון של המצולם יש להקפיד על מס' דגשים:
- חובה לזהות את מבקש העיון ע"י תעודה מזהה עם תמונה.
- ניתן לדרוש ממבקש העיון שבקשת העיון תהיה ספציפית, תוך פירוט השעה והמועד המדויק בהם הוא מבקש לעיין והסבר באשר לבקשה.
- כאשר בצילום שמבקשים לעיין בו מופיעות דמויות נוספות, יש לנקוט במשנה זהירות ולנסות למחוק דמויות אלו מהצילום. ככל שהמחיקה אינה אפשרית, יש לאפשר למבקש לצפות בהקלטה אך אין למסור למבקש עותק שלה.
- יחד עם זאת, יובהר כי הרשם סבור כי בד"כ לא יהיה צורך להעניק זכות עיון במאגר הקלטות בו לא בוצע עיבוד של המידע המאפשר אחזור חפי זהות המצולמים, בתנאי שמשך שמירת הצילומים אינו עולה על 30 ימים.
ו. אבטחת מידע
- סעיף 17 לחוק הגנת הפרטיות מטיל על בעל מאגר המידע, מנהל מאגר המידע והמחזיק בו, חובה לדאוג לאבטחת המידע הקיים במאגר הצילום, וכן למנוע את השימוש בו, העתקתו וחשיפתו ללא היתר כדין.
- הגבלת השימוש במידע- אין לעשות שימוש בצילומים, ובכלל זה העברה, מסירה או גילוי, לגורמים שאינם קשורים לארגון מציב המצלמות או למטרה המקורית של השימוש בצילומים. קל וחומר, שאסור גם למסור את הצילומים ממצלמות המעקב לפרסם אמצעי התקשורת, אלא במקרים קונקרטיים שבהם יש נימוקים מיוחדים ויוצאי דופן לכך.
ז. סיכום
- לאור האמור, כאשר מעוניינים להציב מצלמות במרחב הציבורי הפתוח של המבנה באופן העלול לפגוע בפרטיות העוברים והשבים, תחילה יש לערוך שימוע ציבורי בעניין זה (אלא אם קיימת מניעה לכך), ולאחר מכן לקבל החלטה מושכלת ע"י הגורמים המוסמכים.
- ככל ותתקבל החלטה להציב את המצלמות, יש לנקוט משנה זהירות ולוודא כי הצבת המצלמות הינה מידתית ולמטרה מפורשת וראויה, וכן לנסות לצמצם את הפגיעה בפרטיות הציבור עד כמה שניתן, תוך יידוע הציבור בדבר הצבתן ומיקומן של המצלמות.
- כמו כן, יש לוודא כי המצלמות אינן מקליטות קול וכי הצילומים נשמרים כדין, וכן להקפיד שלא ייעשה בהם שימוש כלשהו בניגוד לחוק, לרבות העברה או העתקה של הצילומים למי שאינו בעל היתר כדין.
- אנו ממליצים להכין ולאשר נוהל הפעלת מצלמות אבטחה ומעקב, המבוסס הן על הוראות ותכליות חוק הגנת הפרטיות ותקנותיו והן על הנחיה מס' 04/2012.
מסמך זה אינו מהווה חוו"ד או ייעוץ משפטי.
